Nu wil Italië écht een einde maken aan de verstikkende bureaucratie




Ze heeft een appartement in Rome waar ’s winters de gure wind door de kieren bij de kozijnen waait. Het leek dan ook een gouden kans, het aanbod van de regering om zelfs tot 110 procent te vergoeden van de kosten om een woning energiezuiniger te maken – een van de vele Italiaanse plannen voor de besteding van de Europese coronahulp. „Ik heb er serieus over nagedacht”, zegt Clorinda berustend – ze wil haar achternaam niet in de krant. „Maar ik blijk er vijftien verschillende documenten voor nodig te hebben. Dan maar niet.”Het is een voorbeeld uit een eindeloze reeks. De Italiaanse bureaucratie is „een strop die burgers en bedrijven verstikt”, zegt Vitalba Azzollini, een jurist bij de beurstoezichthouder Consob die uit eigen interesse veel over dit thema publiceert. Al het papierwerk kost tijd en geld. „Als je dáár niet eerst wat aan doet, blijft Italië vastgeketend en komt er niets terecht” van het grootse plan dat het kabinet heeft opgesteld in het kader van het Europese herstelfonds. Vrijdag is dat plan naar Brussel gestuurd. Naast initiatieven voor de 191 miljard euro die de EU aan leningen en schenkingen voor Italië beschikbaar heeft, voorziet het in investeringen vanuit de eigen begroting: 30 miljard voor de looptijd van het Herstelfonds, tot 2026, nog eens 26 miljard voor de periode daarna. Italië gaat volledig op de schop. „Hervorming van de bureaucratie is het fundament” onder die plannen, stelt Azzollini in een telefoongesprek. Wat heb je aan die EU-miljarden voor beter spoor, sneller internet en duurzame energie, als je die plannen niet kunt uitvoeren in het tempo dat Brussel als voorwaarde stelt? De voorzitter van werkgeversorganisatie Confindustria zei deze week iets soortgelijks. Wij kijken niet in de eerste plaats hoeveel miljarden waarheen gaan, zei Carlo Bonomi. Kernvraag voor werkgevers is of het plan tot echte veranderingen leidt. Bonomi hoopt dat het „een instrument voor transformatie van het land” wordt en prijst premier Mario Draghi om de manier waarop de besteding van de miljarden is verweven met structurele hervormingen. Daarbij gaat het allereerst om de overheidsbureaucratie In de hoop dat je dan niet meer acht jaar hoeft te wachten op een bouwvergunning, of na anderhalf jaar pas goedkeuring hebt voor de schroeven die je wilt gebruiken om apparatuur aan de vloer vast te zetten. Of niet langer als middelgroot bedrijf tot 190 dagen werkdagen kwijt bent aan papierwerk. Of te merken dat buitenlandse investeerders zich terugtrekken omdat ze geen zin hebben in het woud van regels en vergunningen. In overzichten van de kwaliteit van het overheidsbestuur zetten organisaties als de OESO en Wereldbank Italië laag. De regels én de mensen moeten beterHet kabinet heeft maatregelen aangekondigd om, naast de achtergebleven digitalisering, op zeer korte termijn twee andere kernproblemen van de bureaucratie aan te pakken: de ingewikkelde regelgeving en de kwaliteit van het ambtenarenkorps. De regels en de mensen. „Goed functioneren van de publieke sector staat centraal in het goed functioneren van de samenleving”, zei Draghi naar aanleiding van zijn plan. „Als de eerste goed functioneert, functioneert ook de tweede. In het tegenovergestelde geval wordt de samenleving kwetsbaarder, onrechtvaardiger.”

Foto Jennifer Lorenzini/Reuters

Onbegrijpelijke regelsSabino Cassese en Tito Boeri hebben het geprobeerd, de overheid beter te laten functioneren. Cassese als partijloos minister van overheidsbestuur in 1993, Boeri als baas van de socialeverzekeringsgigant INPS, verantwoordelijk voor alle sociale uitkeringen en pensioenen. „Ik had te weinig tijd”, zegt Cassese. Hij moest na een jaar weg toen mediamagnaat Berlusconi de verkiezingen won, en Casseses opvolger „dacht dat het beter was niets te doen, omdat het zinloos is iets te proberen”. Ook Boeri moest na vier jaar weg, in 2019, na politieke strubbelingen. In videogesprekken hebben ze het allebei over mensen en regels, met ieder hun eigen accenten. Cassese, oud-rechter van het Constitutionele Hof dat wetten aan de grondwet toetst, heeft het vooral over de regels. Toch wil hij ook even kwijt dat het schadelijk is om, – zoals dat sinds de tweede helft van de jaren negentig gebeurt – nieuwe ministers een nieuwe ambtelijke top te laten kiezen. Dat heeft in zijn ogen een negatief effect op de kwaliteit. Maar wat de regelgeving betreft: Italië heeft veel meer wetten, regels en verordeningen dan landen als Frankrijk of Duitsland. Dat komt door wantrouwen. De wetgever vertrouwt de uitvoerende bureaucratie niet. „De neiging steeds gedetailleerder wetten op te stellen blokkeert de bureaucratie volledig”, zegt Cassese. Het leidt tot een fenomeen dat ‘defensieve bureaucratie’ wordt genoemd: ambtenaren doen niets, stellen uit, vragen elders advies uit angst een beslissing te nemen die ingaat tegen een of andere regel.Dat komt ook doordat de wetten vaak onbegrijpelijk zijn, zegt jurist Cassese. „Ook voor mij.” Maatregelen verwijzen naar elkaar. Een typerende tekst: „Het huidige decreet, ter uitvoering van artikel 6, komma 3, van de wet 11 november 2011, n. 180 [meet de impact van de regels] onder komma 5, letter a) van artikel 14 van de wet 28 november 2005, n. 246.” Cassese vertelt dat hij als minister met een juridisch stijlboek heeft geprobeerd beter geschreven wetten te krijgen. Tevergeefs. De Italiaanse overheid heeft een legalistische cultuur, zegt hij. Procedures zijn belangrijk, niet de uitkomst. De organisatiecultuur is ouderwets – Cassese noemt die zelfs pre-industrieel. De effecten hiervan worden versterkt doordat twee derde van de ambtenaren is geboren in het zuiden van Italië – daar zijn nu eenmaal minder alternatieven voor wie werk zoekt. Een heikel punt, erkent Cassese, die zelf ook uit het zuiden komt. „Maar ik constateer dat in het algemeen voor mensen uit het zuiden legalisme en idealisme belangrijker zijn dan pragmatisme.” Jurist Azzollini ziet in het herstelplan belangrijke stappen naar vereenvoudiging. Met name de praktijktest voor elke verordening, om te zien of die regel zinvol is, vindt zij veelbelovend. „Als alle zinloze normen verdwijnen, en dat zijn er veel, zou dat een enorme revolutie zijn en vaart in de bureaucratie brengen.” Misschien komt er dan een eind aan de situatie dat je de ene overheidsinstantie voortdurend documenten van de andere moet overleggen. Het kabinet heeft voor later deze maand een ‘Decreet voor simplificering’ beloofd.

Foto Jennifer Lorenzini/Reuters

Oude ambtenarenOok is nieuw bloed nodig. De gemiddelde leeftijd van de 3,2 miljoen ambtenaren is bijna 55 jaar. Als je de mensen in het leger niet meetelt, is slechts 2 procent jonger dan 30. „We hebben meer jonge mensen nodig, mensen met andere competenties”, zegt Boeri. „Technici, ingenieurs, economen, statistici.”De grondwet bepaalt dat overheidsbanen worden gevuld via een zogeheten concorso. Dit zijn groots opgezette tests, in de regel eerst schriftelijk en dan mondeling, waaraan tienduizenden mensen deelnemen en waarvoor grote hallen worden afgehuurd. Om een idee te geven van de massaliteit: woensdag werd bekend dat zich voor de bijna 1.500 banen die de gemeente Rome mag invullen, al 190.000 mensen hebben aangemeld. De inschrijving loopt tot 23 mei. Dat überhaupt zo’n concorso plaatsheeft, is een grote stap vooruit, zegt Boeri. De afgelopen jaren zijn die er nauwelijks geweest en werden plaatsen toegewezen aan mensen die al een tijdelijk contract hadden. „Mensen van binnen, van wie je niet weet op basis waarvan ze dat tijdelijke contract hadden. Misschien zijn ze heel goed. Maar misschien was het ook wel een vriendje van de directeur of de dochter van iemand die er al werkte of weet ik wat. We moeten jongeren meer kansen bieden, mensen selecteren op basis van hun diploma’s.”

Foto Jennifer Lorenzini/Reuters

Hij steunt het kabinetsplan om op grote schaal nieuwe concorsi uit te schrijven. Minister van Openbaar Bestuur Brunetta (een van Casseses opvolgers) heeft gezegd dat in heel Italië 110.000 banen beschikbaar zullen komen bij de overheid, in een poging het ambtenarenapparaat ingrijpend te vernieuwen. Als je dit goed wilt doen en inderdaad meer jongeren wilt binnenhalen, zegt Boeri, moet je werkervaring bij de overheid niet sterk mee laten tellen. „Alleen zo kun je écht vernieuwen.”Wat ook moet veranderen, vindt hij, is de macht van vakbonden binnen overheidsorganisaties. Hij constateerde in zijn tijd bij de INPS dat de bonden onderling de meeste directeursposten verdelen, niet op basis van competenties, maar op basis van de relatieve grootte van de bonden. „Ze houden selectie op basis van merites tegen, maar kijken alleen naar leeftijd en senioriteit. En natuurlijk moet je lid van de bond zijn om sowieso carrière te maken.”De grootste verandering die Italië kan doorvoeren, is verbetering van het overheidsbestuur, zegt Boeri. „Het hoeft relatief gezien niet eens zoveel te kosten om de efficiëntie daarvan te vergroten. Dat zou de échte impuls zijn om Italië weer te laten groeien. Pas dan kunnen we optimaal gebruik maken van de miljarden van het herstelfonds.” Als er minder papierwerk bij kwam kijken, zou Clorinda wél haar huis laten isoleren.

Een versie van
dit artikel
verscheen ook in

NRC Handelsblad
van 1 mei 2021

Een versie van
dit artikel
verscheen ook in

NRC in de ochtend
van 1 mei 2021

Written by 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *